Использование глобальных цепочек поставок оружия вряд ли изменит режим прав человека уйгуров в Китае

Наложение суверенами мандатов на географический состав ресурсов, поступающих из цепочек поставок частных транснациональных корпораций за границей, для взыскания экономических издержек с иностранных «злоумышленников» — как правительств, так и негосударственных организаций — все чаще становится излюбленной политикой Вашингтона.  

Последней инициативой на этом фронте является принятие США в конце 2021 года «Закона о предотвращении уйгурского принудительного труда», который призван заставить руководство Китая отказаться от широко освещаемых преступлений против человечности и, возможно, геноцида в отношении уйгурского населения и других в основном Мусульманские этнические группы в северо-западном регионе страны Синьцзян. Многие новостные агентства по всему миру сообщают, что более миллиона уйгуров-мусульман, принадлежащих к меньшинству, были отправлены в лагеря перевоспитания. Аналогичные результаты были опубликованы независимыми исследованиями на местах, проведенными учеными и независимыми международными судами, которые, что неудивительно, оспаривались государственными СМИ Китая.

Более десяти лет назад в Закон Додда-Франка были включены положения о прекращении международной торговли «конфликтными минералами» — в основном золотом, вольфрамом, касситеритом и колтаном — из районов в раздираемой войной Восточной Африке, контролируемых повстанцами, чтобы ограничить их Доступ к финансовым ресурсам был первой серьезной попыткой Конгресса и Белого дома привлечь американские компании к роли проводников политических перемен за рубежом путем введения обязательных правил в отношении того, как фирмы управляют цепочками поставок. 

На практике, однако, чрезвычайная сложность структуры современных глобальных цепочек поставок и множество сторон, неотъемлемо вовлеченных в их различные вертикальные каналы, могут привести к тому, что реализация такой стратегии окажется не только бессильной, но и приведет к непреднамеренным пагубным экономическим и политическим последствиям. воздействие на другие партии в местах проведения реформ.

Поучительно сопоставить проблемы, связанные с попытками использовать мандаты цепочки поставок для решения проблемы «конфликтных полезных ископаемых» в Африке, с проблемами, связанными с обращением Китая с уйгурами в Синьцзяне. Какими бы трудными ни были дела в Африке, добиться заметного прогресса в Китае будет гораздо труднее.

Вот несколько причин почему.

Совершенно разные правовые рамки, нормативно-правовая реализация и механизмы правоприменения

Закон о предотвращении уйгурского принудительного труда устанавливает презумпция опровержения который любой товары, отправляемые в США, полностью или частично поставляемые из китайского региона Синьцзян, производятся с использованием принудительного труда по диктату Пекина. Таким образом, если не доказано обратное, весь такой импорт в США считается незаконным. В частности, компании должны продемонстрировать Таможенно-пограничной службе США (CBP), что товары из Синьцзяна и, вероятно, из любого другого места в Китае не производились с использованием принудительного труда. Это не несущественное бремя доказывания, которое необходимо выполнить: примерно 20 процентов одежды, импортируемой в Соединенные Штаты каждый год, включают хлопок из Синьцзяна.

Несмотря на то, что в настоящее время разрабатываются положения об осуществлении закона для Китая, и перед их окончательной доработкой будет проведен период комментариев, новый закон выводит на совершенно иной уровень, возможно, более рациональный подход, воплощенный в «Законе Додда-Франка» в отношении африканских стран. "конфликтные минералы." В последнем случае компании должен раскрыть в Комиссию по ценным бумагам и биржам (SEC) степень, в которой их цепочки поставок включают «конфликтные минералы», если таковые имеются, из Демократической Республики Конго (ДРК) и определенных соседних стран (так называемых «охваченных стран»).

Несмотря на это, успех достижения ожидаемой окончательной идентификации локальных источников потенциальных «конфликтных минералов» был низким. Только 48% компаний, подавших заявки в период с 2014 по 2019 год, смогли сообщить о предварительных определениях того, поступили ли конфликтные минералы из ДРК или соседних штатов, из металлолома или переработанных источников.  

Откровенно говоря, это не является большим сюрпризом, учитывая сложность как структуры, так и функционирования международных цепочек поставок в горнодобывающем секторе по всему миру, поскольку сырьевые продукты часто претерпевают значительные изменения после добычи. Добавьте к этому положение дел, в котором доминируют враждующие повстанческие группировки, что чрезвычайно затрудняет отслеживание происхождения полезных ископаемых. Это суровая среда, способствующая осмысленному функционированию «рыночных механизмов», особенно тех, на которые иностранные фирмы могут положиться при принятии необходимых решений о том, что их полезные ископаемые «бесконфликтны».  

Хотя достижение соответствия положениям Додда-Франка первоначально потребовало значительных затрат, со временем этот процесс стал более рутинным, что привело к сокращению расходов на отчетность. Но закон привел к неожиданным последствиям: он породил новую кустарную индустрию консалтинговых компаний, специализирующихся на оценке и документировании состава цепочек поставок, подпадающих под регулирующие мандаты Додда-Франка.

Какой бы сложной ни стала ситуация с регулированием цепочек поставок восточноафриканских «конфликтных полезных ископаемых», она, вероятно, будет меркнуть по сравнению с усилиями иностранных компаний по получению необходимых данных, достоверно определяющих, какие продукты, например хлопок, содержат элементы, полностью или частично из Синьцзяна. В конце концов, в Китае армия, полиция и другие государственные органы (буквально) вездесущи, включая массовое развертывание электронного наблюдения, особенно в Синьцзяне. Это сделает попытки компаний отследить источники продуктов чрезвычайно сложными, если не невозможными, и даже потенциально опасными для персонала в стране.

Противоположные сочетания местных заинтересованных сторон и структуры и эффективности органов государственной власти

Одно из наиболее поразительных отличий между попыткой бороться с подпиткой цепочек поставок многонациональных корпораций «конфликтными минералами» из Африки и исправлением отношения к уйгурам в Китае заключается в том, что последняя подпитывается официальной государственной политикой.  

И это не просто политика какого-либо правительства: трудно представить какой-либо коммунистический режим в наше время с широкой властью, осуществляемой на общенациональной основе, которой пользуется Пекин, особенно при Си Цзиньпине. Действительно, о чем свидетельствует его недавняя способность изменить конституцию Китая, чтобы предоставить ему полномочия, которые соперничают с полномочиями Мао Цзэдуна, если не превосходят их, Си, похоже, использовал исключительную лояльность 1.4 миллиарда человек в стране.  

У Си, безусловно, есть несогласные: достаточно провести время в Китае и вести откровенные частные беседы с близкими друзьями, где существует высокая степень взаимного доверия. Но его контроль над национальным нарративом об угрозе внутренней безопасности, которую мусульмане в Синьцзяне представляют для Китая, не следует недооценивать. Одним словом, Си мастерски использовал существование уйгуров для продвижения огромной степени национализма, которая служит его собственным целям.

Действительно, средства, с помощью которых Си смог убедить сердца и умы китайских граждан в «уйгурской проблеме», выходят далеко за рамки того, что сам Си говорит в речах и телеобращениях. Политические рычаги, находящиеся в распоряжении Си благодаря его регулирующему влиянию на производственные решения, включая выбор ресурсов для использования, государственными предприятиями (ГП), которые доминируют в китайской экономике, становятся все более масштабными. То же самое относится и к контролю Пекина над выбором внутренних потребителей путем определения того, какие товары должны продаваться в магазинах, в том числе в какой степени товары, произведенные иностранными фирмами, будут доступны китайским покупателям.

За исключением полного изменения власти Си, Режим управления Китая един и железен.  

В этом заключается сложность задачи, стоящей перед США — или другими членами мирового сообщества — в изменении политики Китая в отношении уйгурского населения: хотя цель изменений легко определяется — национальный правительственный аппарат, закрепившийся в Пекине и проникший по всей стране — Си господство над рычагами контроля и пропаганды среди гражданского общества и госпредприятий сделает соблюдение нового закона Вашингтона американскими фирмами, работающими в Синьцзяне (или где-либо еще в стране), практически невозможным. Они столкнутся с выбором: либо игнорировать закон (предположительно маловероятно), либо отказаться от работы в секторах, где применяется закон, уступив долю рынка другим иностранным фирмам или китайским фирмам. Ничто не может сделать Пекин счастливее.

На самом деле неудивительно, что перед лицом принятия Вашингтоном нового закона не только поставки товаров из Синьцзяна были изъяты с полок американских фирм, торгующих в Китай, тем самым лишив их доходов от продаж, но Пекин также пригрозил наложить финансовые санкции на деятельность таких фирм в Китае.

Сказать, что новый закон проверит «коммерческий патриотизм» американских фирм и их акционеров в отношении соблюдения правил США в Китае, будет преуменьшением.  

Это сильно отличается от ситуации в восточных провинциях ДРК в отношении доступа, контроля и доходов, полученных от добычи ценных полезных ископаемых. Вместо легко узнаваемого государственного аналога, как в Китае (каком бы он ни был), в Восточной Африке наблюдается прямо противоположное: вакуум управления.  

Разграбление полезных ископаемых, часто добываемых детьми, осуществляется фракциями Конголезской национальной армии и различными вооруженными повстанческими группами, включая Демократические силы освобождения Руанды и Национальный конгресс защиты народа, Группа руандийских ополченцев. Официальные государственные органы имеют минимальный контроль.

Неудивительно, что в результате экономическая среда лишена инвестиционных условий, в которых можно было бы разумно вести бизнес — отечественный или зарубежный; обнищание местного населения ДРК; и значительная утечка доходов от добычи полезных ископаемых, которые поступают в казну национального правительства в Киншасе.  

Можно было бы предположить, что, несмотря на тех, кто в ДРК получает выгоду от этого конфликта, — а доказательств того, что коррупция глубоко укоренилась в определенных сегментах страны, — нет недостатка, большинство местного населения будет поддерживать усилия, в том числе из-за рубежа. , создать условия для мира, экономической стабильности и роста. Тем не менее, как отмечалось выше, даже в таких условиях механизмы, побуждающие иностранные фирмы использовать цепочки поставок в качестве инструментов для осуществления таких изменений, оказались не очень эффективными.

Двусторонние и многосторонние подходы

США в значительной степени единственные, кто установил режим, который регулировал бы цепочки поставок частных компаний, чтобы запретить импорт из Синьцзяна. Какой бы ограниченной ни была опора на такую ​​стратегию по причинам, изложенным выше, все же остается спорным тот факт, что двусторонний подход США к Китаю с использованием такой стратегии мог бы быть гораздо более эффективным, если бы он был структурирован на многосторонней основе.  

Вспомните торговую политику администрации Трампа в отношении Китая. Хотя он потерпел неудачу по многим причинам, по своей сути он был связан с настойчивым стремлением Трампа уйти. рука в руке с Си — то есть на двусторонней основе. В значительной степени это результат ограниченного взгляда Трампа на то, что все деловые операции сродни заключению сделок с недвижимостью, что, конечно же, составляет его пожизненную визитную карточку.  

Реальность, конечно, в сегодняшней глобализированной экономике, международные цепочки поставок и торговые потоки являются многоуровневыми и сложными. Процедурные или политические модификации обычно требуют, чтобы многие игроки действовали коллективно и многосторонне. Это 2022 год, а не 1822 год.

Возможно, если Конгресс и команда Байдена действительно заинтересованы в том, чтобы новый закон имел эффект, они могли бы работать в тандеме с союзниками в этом предприятии.  

С этой целью существует родственная область, где используется коллективная парадигма: наложение санкций на некоторых высокопоставленных китайских чиновников, причастных к осуществлению уйгурской политики страны. Скоординированные действия, такие как запрет на поездки и замораживание активов, были предприняты, в частности, США, Великобританией, ЕС и Канадой.

В настоящее время в число целевых китайских официальных лиц входят бывший секретарь Комитета по политическим вопросам КПК в Синьцзяне, который считается вдохновителем программы интернирования уйгуров; глава Синьцзянского производственно-строительного корпуса; и председатель Бюро общественной безопасности Синьцзяна. Тем не менее, как показывает история, сосредоточение санкций на отдельных лицах с гораздо меньшей вероятностью приведет к значимым изменениям в пагубной политике, институционализированной государствами-«плохо действующими лицами».  

Напротив, политика цепочки поставок, разработанная для решения проблем конфликтных полезных ископаемых в Африке, все чаще строится на коллективной основе.

Помимо США, Великобритании и ЕС, ряд других стран ОЭСР внедрили практику отчетности о конфликтных минералах. И несколько государств, не входящих в ОЭСР, таких как Китай, Индия и ОАЭ, также ввели аналогичные режимы, хотя и с разным уровнем сложности и строгости.

***********************

Во всем мире должно быть, и по большей части существует мало разногласий по поводу того, что использование принудительного труда, будь то определенные этнические или возрастные группы, такие как дети, предосудительно. То же самое можно сказать и о системах, предписывающих перевоспитание, воспитание или рекультурацию слоев населения страны.

Задача, конечно же, состоит в том, чтобы найти наиболее эффективный и быстрый путь к искоренению такой практики. Безусловно, речь идет о жестком давлении и сдерживании лиц и учреждений, ответственных за их исполнение. Тем не менее решение вряд ли будет универсальной формулировкой, потому что происхождение такого поведения глубоко укоренилось, а его увековечение подпитывается многогранными социальными и политическими сложностями.