Время отменить зонирование? Новая книга делает дело

Во многих городах США жилье слишком дорогой. Цены на жилье в прибрежных городах, таких как Нью-Йорк и Сан-Франциско, общеизвестно возмутительны, но даже во внутренних городах, таких как Нэшвилл и Денвер, цены быстро растут. Исследовательская работа показывает что зонирование вносит большой вклад в высокую стоимость жилья в Америке, и в новой книге Произвольные линии: Как зонирование сломало американский город и как это исправить, бывший городской планировщик Нью-Йорка М. Нолан Грей убедительно доказывает, что города должны полностью отказаться от зонирования.

Прежде чем обсуждать проблемы с зонированием, Грей (полное раскрытие: Грей — друг, а иногда и Соавтор) рассказывает читателю, что такое зонирование, а что нет. Зонирование разделяет землепользование на три широкие категории — жилые, коммерческие и промышленные, а также на многочисленные подкатегории и регулирует плотность. Зонирование — это не строительные нормы, сохранение исторического наследия, постановления о подразделении, анализ проекта, экологические нормы или комплексное планирование. Все это инструменты, которые местные органы власти используют для формирования застроенной среды, но они не являются зонированием.

Четкое определение зонирования важно заранее, поскольку идея отмены зонирования может показаться радикальной, если люди думают, что это единственный способ, с помощью которого местные власти могут смягчить неудобства городской жизни. Но, как объясняет Грей, несмотря на то, что зонирование оказывает большое влияние на форму города, оно мало делает его более пригодным для жизни.

Книга разделена на три части. В первой части объясняется, что такое зонирование и почему оно было установлено. Во второй части представлены четыре критических анализа зонирования: оно увеличивает стоимость жилья, снижает экономический рост, разжигает экономическую и расовую сегрегацию и требует разрастания мандатов. В третьей части обсуждаются текущие усилия по реформе зонирования и первые успехи; выступает за отмену зонирования; и рассматривает, как могло бы выглядеть городское планирование в мире без зонирования.

Краткая история зонирования

Серый цвет напоминает нам о том, что зонирование появилось относительно недавно. Первый кодекс зонирования был принят в Нью-Йорке в 1916 году, чуть более 100 лет назад. Тем не менее, города уже существовали тысячи лет, и чиновникам и жителям этих городов с предварительным зонированием приходилось сталкиваться со всеми неприятностями, от которых страдает современная городская жизнь, — шумом, загрязнением, вывозом мусора, заторами — без зонирования. Предлагало ли зонирование местным чиновникам новый, более эффективный способ улучшить жизнь города? Не совсем так, говорит Грей.

В то время как проблемы городской жизни были и остаются слишком реальными, Грей объясняет, что зонирование быстро превратилось из инструмента для решения традиционных неприятностей в нечто более гнусное — способ исключить людей определенных рас, классов дохода и занятий из желаемых областей.

В качестве примера Грей приводит постановление о зонировании Беркли, штат Калифорния, принятое вскоре после постановления Нью-Йорка. В нем был первый в стране район зонирования на одну семью. Якобы для защиты характера района и ограничения заторов — общие возражения сторонников современного зонирования — он запретил более доступные варианты жилья, такие как квартиры и многоквартирные дома.

Он также запретил предприятиям, таким как китайские прачечные, работать в жилых кварталах. Хотя это и не было заявленной целью, это правило удобно удерживало китайских иммигрантов от более преуспевающих местных жителей, поскольку в то время большинство людей жили недалеко от своей работы, чтобы они могли ходить на работу пешком.

Эти две идеи — уделение приоритетного внимания отдельным домам на одну семью и запрету большинства предприятий в жилых кварталах — стали основой современных постановлений о зонировании, которые продолжают способствовать росту доходов и расовой сегрегации.

Отчет Грея о роли федерального правительства в продвижении местного зонирования особенно проницателен. В 1923 году только 218 муниципалитетов имели постановления о зонировании. К 1936 году более 1,000 местных органов власти приняли зонирование. Федеральные чиновники, такие как тогдашний министр торговли Герберт Гувер, способствовали этому быстрому расширению зонирования, потому что они хотели общества широко распространенного домовладения, которое восстановило бы «национальный характер» и поддержало бы строительную промышленность.

Для достижения своих целей Гувер собрал Консультативный комитет по городскому планированию и зонированию. В его состав вошли несколько звезд современного движения по планированию, в том числе выдающийся ландшафтный архитектор Фредерик Лоу Олмстед-младший. Комитет разработал Закон о стандартном зонировании (SZEA), который был типовым законодательством, которое могли принять штаты, которые уполномочивали муниципалитеты создавать местные постановления о зонировании. Гувер и комитет активно продвигали SZEA, и к 1930 году 35 из тогдашних 48 штатов приняли законодательство, часто созданное по образцу SZEA, которое позволяло местным органам власти осуществлять зонирование. Позже федеральное правительство еще больше поощряло зонирование, сделав постановления о зонировании условием получения помощи Федерального жилищного управления и других федеральных субсидий и ссуд.

Высокая стоимость зонирования

Вторая часть книги объясняет четыре проблемы, связанные с зонированием. Во-первых, зонирование увеличивает стоимость жилья. Как объясняет Грей, правила зонирования, которые ограничивают плотность застройки, такие как минимальные размеры участков, ограничения на многоквартирные дома, ограничения по высоте и минимальные требования к парковке, все уменьшить предложение жилья. Когда предложение жилья не может удовлетворить спрос, цены растут. Короче говоря, это то, что происходит в каждом дорогом районе каждого дорогого города страны.

Вторая цена, которую обсуждает Грей, — это негативное влияние зонирования на национальные экономического роста. Когда люди не могут переехать в города с большим количеством рабочих мест и более высокой заработной платой, страдает вся страна. Мы теряем товары и услуги, которые люди могли бы производить, если бы они могли позволить себе переехать, и, заманивая людей в ловушку в местах с более низкой заработной платой и меньшими возможностями, мы неизбежно в конечном итоге тратим больше денег на программы социальной защиты.

Далее Грей описывает, как зонирование способствует сегрегации. Ранние кодексы зонирования содержали явно расовые формулировки, но после того, как суды постановили, что такие формулировки незаконны, явные расовые ограничения были заменены другими ограничениями, которые в значительной степени достигли того же результата. Правила зонирования, которые ограничивают или запрещают строительство более дешевых квартир, дуплексов или триплексов и вместо этого требуют, чтобы люди покупали дома на одну семью на больших участках, не позволяют людям с низким доходом покупать жилье во многих районах. Поскольку у чернокожих, выходцев из Латинской Америки и других меньшинств доходы были и остаются ниже, чем в среднем у белых, эти правила привели к широко распространенной сегрегации по расовому признаку и доходам, которая существует и по сей день.

Наконец, зонирование способствует разрастанию, что наносит ущерб окружающей среде. Грей рассказывает историю по этому поводу из своих дней планирования. Застройщик предложил проект по превращению старого здания больницы в многоквартирный дом с медицинским кабинетом на первом этаже и примерно 140 единицами с ограниченным доходом, а также 220 единицами по рыночной цене. Участок находился недалеко от транзита, поэтому в здании могло жить много людей, не нуждаясь в машине. Как пишет Грей, «с точки зрения планирования это был удачный данк». Тем не менее, некоторые местные жители использовали процесс изменения зонирования, чтобы категорически противиться проекту, утверждая, что новая застройка нанесет вред окружающей среде.

Идея о том, что рост вреден для окружающей среды, распространена среди противников большего развития, но, как объясняет Грей, более плотное развитие лучше для окружающей среды. Людям становится легче добираться до места пешком или на велосипеде, что снижает потребность в автомобиле и сопутствующие выбросы. Квартиры и дуплексы также требуют меньше энергии для обогрева и охлаждения, чем отдельные дома на одну семью, поскольку единицы, как правило, меньше и имеют меньше стен, выходящих наружу. Наконец, более плотная застройка снижает потребность в новой застройке на окраинах городов, что означает больше лесов, парков и открытых пространств.

Как отменить зонирование

Объяснив значительные затраты на зонирование, Грей возвращается к своему основному аргументу — необходимости отменить зонирование. Чтобы показать, что отмена зонирования не приведет к катастрофе, Грей обращается к Хьюстону, единственному большому городу Америки, в котором нет традиционного зонирования.

Как объясняет Грей, землепользование в Хьюстоне в значительной степени соответствует схеме, наблюдаемой в других городах: предприятия расположены на магистральных дорогах, дома расположены в более тихих жилых районах, квартиры часто находятся в районах смешанного использования, а предприятия тяжелой промышленности находятся далеко от жилых районов. Это связано с тем, что ценовая система естественным образом распределяет дефицитную землю в Хьюстоне. делать работу отделов планирования других городов, но без неблагоприятных побочных эффектов. В результате Хьюстон так же пригоден для жизни, как и зонированные города, но дешевле, поскольку без ограничений по зонированию предложение жилья может не отставать от спроса.

Грей предлагает два шага, которые другие города могут предпринять, чтобы больше походить на Хьюстон. Во-первых, муниципалитеты должны требовать, чтобы постановления о зонировании регулярно утверждались квалифицированным большинством голосов на референдуме в год выборов. Жители Хьюстона трижды голосовали за зонирование — в 1948, 1962 и 1993 годах — и каждый раз отвергали его. Если другие города позволили жителям голосовать за зонирование, мы можем увидеть аналогичные результаты в других местах.

Домовладельцы, обеспокоенные стоимостью собственности, и местные чиновники, которым нужны их голоса, могут не захотеть выполнять требование о голосовании самостоятельно, но поскольку правительства штатов в конечном итоге контролируют то, что разрешено делать местным органам власти, закон штата, который требует регулярных референдумов о зонировании, может должным образом заставить их рука. На протяжении всей книги Грей поддерживает преимущественное право штата на местные правила зонирования для преодоления местного NIMBYism, и правило референдума штата является примером этого.

Второй шаг — создать процесс, который позволит самым непреклонным сторонникам зонирования применять правила, подобные зонированию, в непосредственной близости от них. Хьюстон сделал это, позволяя областям соглашаться на более строгие правила на основе голосования затронутых владельцев собственности. Создание опции для большего контроля над районом может успокоить жителей, которые выступают за зонирование, не позволяя им навязывать свои предпочтения всему городу.

Жизнь после зонирования

Итак, как выглядит городское планирование без зонирования? Грей предлагает несколько идей.

Не обремененные принудительным зонированием, планировщики должны сосредоточиться на смягчении фактических внешних факторов. Шум, загрязнение и заторы — настоящие проблемы в городах, но зонирование — не единственный и не лучший способ их решения. Установление стандартов для различных внешних факторов, например правил шума, не требует традиционного зонирования. Планировщики и полиция могут обеспечивать соблюдение стандартов, в то время как деликтное право и посреднические услуги могут при необходимости разрешать споры между соседями. Грей предполагает, что наряду с соблюдением кодекса в процессе посредничества должны участвовать планировщики.

Устранение зонирования также даст планировщикам больше времени для работы над фактическим планированием города — прокладкой сетки улиц, обеспечением места для парков и определением того, где должны быть расположены школы и другие общественные объекты для обеспечения будущего роста. Чтобы убедиться, что их планирование работает, Грей предлагает планировщикам собирать и анализировать больше данных, таких как время в пути, качество воздуха и цены на жилье. Могут ли люди добраться до своей работы в разумные сроки? Могут ли люди позволить себе переехать в город? Эти вопросы должны занимать время планировщика, а не вопрос о том, может ли многоквартирный дом быть двухэтажным или трехэтажным, или является ли прачечная самообслуживания разрешенным использованием коммерческих площадей.

Заключение

В целом, книга Грея является прекрасным дополнением к литературе по жилищному регулированию и землепользованию. Он четко диагностирует проблемы, вызванные зонированием, и предлагает разумные решения для улучшения использования земли американскими городами. Его опыт в качестве практикующего планировщика усиливает его критику и рекомендации. Хотя я не со всем согласен — его предложения по поддержанию доступности жилья в облагораживающих районах предполагают, на мой взгляд, слишком много государственного вмешательства, — главный аргумент книги убедителен: вместо того, чтобы улучшать города, зонирование в основном используется постоянными жителями для исключения новичков. Грей прав, мы должны отменить зонирование. Будем надеяться, что эта идея получит поддержку в городах по всей стране.