Верховный суд затуманивает будущее правил EPA в отношении чистого воздуха, угрожая климатическим целям

Решение SCOTUS может свести на нет усилия по борьбе с изменением климата, повлиять на инвестиции в энергетику и увеличить регуляторный риск.

Сегодня Верховный суд США резко ограничил полномочия Агентства по охране окружающей среды по регулированию выбросов парниковых газов (ПГ) угольными электростанциями. В результате победы штатов, добывающих уголь, и компаний, работающих на ископаемом топливе, Суд постановил, что Конгресс не предоставил Агентству по охране окружающей среды полномочия устанавливать предельные значения выбросов парниковых газов на основе общесистемного подхода, направленного на переход производства электроэнергии с угля на более чистый газ и возобновляемые источники энергии. Раздел 111 (d) Закона о чистом воздухе позволяет Агентству по охране окружающей среды регулировать только действия на отдельных станциях, а не предписывать меры в масштабах всего энергетического сектора. Постановление 6 к 3, в Западная Вирджиния и др. против Агентства по охране окружающей среды и др. (Дело № 20-1530), ограничивает EPA регулированием выбросов автономных электростанций без более широких инструментов, необходимых для перехода к более чистой энергосистеме. Это решение может свести на нет усилия по борьбе с изменением климата. Это также может повлиять на инвестиции в энергетические активы, включая возобновляемые источники энергии, и создать большую неопределенность в сфере регулирования.

Бросить вызов старому климатическому правилу, чтобы заблокировать будущие правила

Суд вынес решение по этому сложному делу, касающемуся как вопросов экологического, так и административного права, несмотря на то, что рассматриваемые правила — План чистой энергии президента США Барака Обамы 2015 года — так и не были реализованы и позже были отменены. Суд мог бы отказать в рассмотрении дела, возбужденного штатом Западная Виргиния, другими штатами и компаниями, работающими на ископаемом топливе, на том основании, что, поскольку в настоящее время не существует нормативного плана для оспаривания, нет «дела или разногласий», которые можно было бы разрешить. решение суда. Отмена прежних режимов регулирования сокращения выбросов парниковых газов электростанциями сделала эту проблему спорной, и еще не созрело оспаривать любые правила, которые Агентство по охране окружающей среды, как ожидается, обнародует взамен предыдущих планов.

Вместо этого Суд предпринял необычный шаг, предоставив истребование дела, с устными аргументами в феврале 2022 года, поднявшими множество вопросов, которые касались более широких вопросов регулирующих полномочий и делегирования Конгрессом правоприменительных полномочий в будущих делах.

Хотя EPA не обеспечивает соблюдение Плана чистой энергии и находится в процессе разработки новых правил, Западная Вирджиния против EPA дело, тем не менее, подлежало судебному разбирательству, согласно мнению большинства главного судьи Джона Робертса. Он сказал, что Западная Вирджиния и другие штаты имеют право подать в суд на EPA, потому что они пострадали от правила (хотя оно больше не соблюдается), которое «требует от них более строгого регулирования выбросов электростанций в пределах своих границ». Он добавил, что дело не является спорным, даже несмотря на то, что EPA не выразило намерения восстанавливать старый план чистой энергии, потому что «не совсем ясно, что нельзя разумно ожидать повторения предполагаемого неправомерного поведения», и правительство не несла бремя доказательства того, что в будущем нормотворчество не будет «повторно вводить ограничения на выбросы, основанные на смене поколений».

План экологически чистой энергии Агентства по охране окружающей среды

Правила EPA, реализующие План чистой энергии 2015 года, о которых идет речь в Западная Виргиния случае, были выпущены в августе 2015 года в соответствии с разделом 111 (d) Закона о чистом воздухе. Постановления 2015 года устанавливают цели для конкретных штатов и предоставляют штатам право определять, как лучше всего сократить выбросы парниковых газов. Такая координация между федеральным правительством и штатом типична для правил Закона о чистом воздухе. Штаты могут добиться сокращения выбросов в соответствии с директивой EPA, уравновешивая каждый из трех строительных блоков плана:

1. Изменения на уровне завода для повышения эффективности электростанций, работающих на ископаемом топливе, за счет снижения теплопроизводительности станции (например, за счет совместного сжигания газа с углем) и иным образом сокращения выбросов на заводе;

2. перевод электростанций с угля на природный газ, тем самым сокращая выбросы парниковых газов в различных генерирующих ресурсах штата; а также

3. общегосударственные сдвиги в сторону увеличения мощности возобновляемых источников энергии, перехода от ископаемых видов топлива к возобновляемым источникам энергии, снижения спроса на энергию за счет повышения эффективности или введения механизма ограничения и торговли или принятия других мер для снижения углеродоемкости энергии. сетка.

Суд в Западная Вирджиния против EPA свернули второй и третий строительные блоки. По мнению суда, правило, призывающее штаты к общесистемному сокращению средних выбросов парниковых газов в своих энергосистемах, превысило полномочия, данные Конгрессом Агентству по охране окружающей среды в соответствии с Законом о чистом воздухе.

Объем регулирующих полномочий и судебного контроля

Каким бы разрушительным ни было это решение для способности EPA бороться с изменением климата в новых правилах выбросов, дело могло быть еще хуже для защитников окружающей среды. При рассмотрении объема полномочий Агентства по охране окружающей среды по регулированию выбросов парниковых газов в соответствии с Законом о чистом воздухе у суда был выбор, как далеко зайти.

Суд не отменил прецеденты, твердо установившие способность Агентства по охране окружающей среды регулировать выбросы парниковых газов в соответствии со статьей 111 Закона о чистом воздухе. Это просто связало руки Агентству по охране окружающей среды. Правительство Соединенных Штатов давно определило, что выбросы парниковых газов загрязняют атмосферу и оказывают значительное и вредное воздействие на окружающую среду человека. В 2007 году в Массачусетс против EPA, Верховный суд США постановил, что Агентство по охране окружающей среды имеет право регулировать парниковые газы, такие как двуокись углерода, как «загрязнители воздуха» в соответствии с Законом о чистом воздухе. Опираясь на Массачусетс дело и другие прецеденты, суды приняли это положение как устоявшееся право. Как отметила судья Елена Каган в своем несогласии с Западная Виргиния случае «Раздел 111 Закона о чистом воздухе предписывает Агентству по охране окружающей среды регулировать стационарные источники любого вещества, которое «вызывает или значительно способствует загрязнению воздуха» и которое «можно разумно предположить, что оно поставит под угрозу здоровье или благополучие населения». 42 USC §7411(b)(1)(A)».

Уставы, принятые Конгрессом, наделяют регулирующие органы полномочиями по реализации закона. Уставы по необходимости менее конкретны, чем выводы, процедуры, стандарты и механизмы, принятые агентствами в официальном нормотворческом процессе. Суд оставил в силе шеврон доктрина (возникшая из дела 1984 года), в соответствии с которой суды традиционно проявляют уважение к федеральным органам исполнительной власти при толковании законов, которыми они руководствуются, но Суд заявил, что такое уважение в данном случае неуместно. Поскольку регулирование энергетического сектора со стороны Агентства по охране окружающей среды четко не санкционировано Конгрессом, по мнению большинства, Агентство по охране окружающей среды должно указывать на «четкое разрешение Конгресса» для полномочий, на которые оно претендует, при принятии «решений, имеющих огромное экономическое и политическое значение». Это «главный вопрос», который должен решить Суд, и он не нашел такого «четкого разрешения» в статуте. Несогласие подчеркивало, что «доктрина основного вопроса» обычно используется, когда значительные действия агентства противоречат прямому указанию Конгресса, чего не было в Плане чистой энергии, поэтому уважение к EPA было бы уместным.

Влияние постановления на климатическое регулирование

Способность Агентства по охране окружающей среды регулировать выбросы парниковых газов является ключевым фактором для достижения Соединенными Штатами своих долгосрочных целей в области климата. Хотя план чистой энергии, принятый президентом Обамой и являющийся предметом дела в Западной Вирджинии, так и не был полностью реализован, ожидается, что в этом году администрация Байдена издаст собственные правила, ограничивающие выбросы парниковых газов. То, как EPA может заставить штаты перейти от загрязняющих окружающую среду источников генерации (таких как угольные электростанции) к более эффективным газовым когенерационным установкам и особенно к возобновляемым источникам энергии, во многом зависит от того, как администрация и Конгресс отреагируют на сегодняшнее решение суда.

Как подтверждают другие судебные решения, Агентство по охране окружающей среды уполномочено регулировать как выбросы парниковых газов, так и (с 1971 года) тепловые электростанции. План экологически чистой энергии 2015 года был специально разработан для поиска наилучшего и наименее затратного решения по сокращению выбросов парниковых газов электростанциями. Системное усреднение выбросов максимально эффективно распределяет нагрузку по сети. Агентство по охране окружающей среды ранее определило, что будет невозможно сократить выбросы парниковых газов до уровней, необходимых для достижения климатических целей, если федеральное природоохранное законодательство будет ограничено изменениями на уровне предприятия, а не общесистемной декарбонизацией сети.

Администрация Байдена стремится сократить общие выбросы парниковых газов вдвое к 2030 году и полностью обезуглерожить энергетический сектор к 2035 году. На производство электроэнергии приходится 25% всех выбросов парниковых газов в США, причем 60% этих выбросов приходится на угольные электростанции и электростанции. большая часть баланса приходится на газовую генерацию. Только транспортный сектор производит больше парниковых газов, а с переходом на электромобили экологизация сети станет еще более актуальной.

В результате сегодняшнего постановления Верховного суда будущее регулирование выбросов электростанций Агентством по охране окружающей среды будет более дорогостоящим и менее эффективным. Могут потребоваться другие инструменты (такие как новые дорогостоящие требования по улавливанию и связыванию углерода или косвенное регулирование выбросов в воду или другие выбросы в атмосферу), если только Конгресс не примет решение, позволяющее Агентству по охране окружающей среды внедрить другие, менее навязчивые и более эффективные решения совместно с государственными природоохранными органами. . Пакет законов президента Байдена о климате и чистой энергии, принятый Палатой представителей, по-прежнему находится в тупике в Сенате.

В более широком смысле, сегодняшнее решение Суда вызывает сомнения в будущих делах относительно того, в какой степени суды должны полагаться на определения агентства в отношении объема своих полномочий и что представляет собой четкое указание Конгресса. В свете других недавних постановлений Верховного суда на этот срок, ограничивающих административное правоприменение законов о ценных бумагах и государственных полномочий по регулированию безопасности труда и здоровья населения, в будущем, вероятно, будет меньше судебного уважения, больше судебных разбирательств и меньше ясности в отношении федеральных правил в любой области. имеющие значительное экономическое влияние, то есть почти все существенные правила.

Предыдущий судебный процесс — планы Обамы и Трампа противоречат друг другу

Сегодняшнее решение — не первый раз, когда Верховный суд США рассматривает План чистой энергии. Суд в решении от 5 до 4 от 9 февраля 2016 г. Штат Западная Вирджиния и др. против Агентства по охране окружающей среды, предоставил необычное экстренное приостановление Плана экологически чистой энергии 2015 года, приостановив его реализацию, пока дело, оспаривающее правила EPA, находилось на рассмотрении в Окружном апелляционном суде округа Колумбия. С этого момента план так и не был приведен в исполнение. Распоряжение, подписанное президентом Трампом в марте 2017 года, предписало Агентству по охране окружающей среды США пересмотреть План экологически чистой энергии 2015 года и привело к принятию нового правила в 2019 году — Правила доступной чистой энергии (ACE). Окружной суд округа Колумбия, который не подлежал приостановлению и заслушал дело Западная Виргиния дело по существу, дало администрации Трампа дополнительное время для реализации своего плана замены (вместо того, чтобы просто отменить План чистой энергии 2015 года), поскольку, как подтвердили суды, Агентство по охране окружающей среды имеет как установленные законом полномочия, так и обязанность регулировать выбросы парниковых газов. в соответствии с Законом о чистом воздухе. Юридический вопрос для EPA заключался (и остается до сих пор) в том, как регулировать выбросы, а не в том, следует ли это делать.

Попытка администрации Трампа заменить План чистой энергии Обамы резко более ограниченным правилом ACE в конечном итоге провалилась. Правило ACE администрации Трампа от 2019 года отменило и заменило План чистой энергии, который был реализован в 2015 году Агентством по охране окружающей среды при президенте Обаме. В правиле ACE 2019 г. опущены многие меры, такие как поощрение государств к рассмотрению возможности «ограничения и торговли» углеродными рынками или перевод производства электроэнергии с угля на природный газ и с ископаемого топлива на ветровую и солнечную энергию и другие возобновляемые источники, которые были ключевыми частями План чистой энергии президента Обамы 2015 года. Правило ACE 2019 года заметно ограничило охват регулирования выбросов парниковых газов Агентством по охране окружающей среды отдельными стационарными источниками (автономными угольными электростанциями), а не системными программами «за забором». Правило ACE 2019 года продлило сроки, в течение которых штаты должны предлагать планы по достижению целей по выбросам. Правило ACE 2019 года также значительно сузило круг мер по исправлению положения, которые должны были предпринять производители, некоторые из которых, возможно, вообще не уменьшили бы чистые выбросы углекислого газа.

Окружной апелляционный суд округа Колумбия отклонил как спорное разбирательство в деле Западная Виргиния дело об оспаривании Плана чистой энергии 2015 года 17 сентября 2019 года, через одиннадцать дней после даты вступления в силу нового правила ACE Агентства по охране окружающей среды, которое заменит План чистой энергии администрации Обамы 2015 года. Эта цепь событий привела к объединению нескольких дел, ходатайству о пересмотре и сегодняшнему решению Верховного суда.

Тем временем, 19 января 2021 г. Американская ассоциация легких и др. против Агентства по охране окружающей среды, Апелляционный суд США по округу Колумбия отменил Правило доступной чистой энергии которое Агентство по охране окружающей среды при администрации Трампа приняло в июне 2019 года. Это дело было последним крупным юридическим решением до сегодняшнего дня, затрагивающим внутреннее регулирование выбросов парниковых газов в энергетическом секторе. Окружной апелляционный суд округа Колумбия в своем Американская ассоциация легких Решение показало, что как отмена EPA Плана экологически чистой энергии 2015 года, так и принятие заменяющего правила 2019 года были юридически ошибочными, заявив, что «поправка EPA к нормативно-правовой базе 2019 года, направленная на замедление процесса сокращения выбросов, является произвольным и капризным». Основываясь на своем «выводе об опасности», Агентство по охране окружающей среды обязано регулировать выбросы парниковых газов в соответствии с Законом о чистом воздухе.

Решение в Американская ассоциация легких Дело подтвердило вывод Агентства по охране окружающей среды от 2015 года о том, что выбросы углерода от электростанций вызывают или вносят значительный вклад в загрязнение атмосферы парниковыми газами, которое, как можно разумно ожидать, поставит под угрозу здоровье и благополучие населения. Согласно окружному суду округа Колумбия, EPA применило свой опыт, чтобы определить, говоря языком закона, «степень ограничения выбросов, достижимую за счет применения наилучшей системы сокращения выбросов», которая «была надлежащим образом продемонстрирована». Эта система должна «принимать [e] во внимание стоимость достижения такого сокращения, а также любое воздействие, не связанное с качеством воздуха, на здоровье и окружающую среду, а также требования к энергии [.]». что существующие источники должны быть в состоянии достичь на основе применения этой системы и принять соответствующие руководящие принципы выбросов.

С новым постановлением Верховного суда в Западная Виргиния Сегодня в распоряжении Агентства по охране окружающей среды будет гораздо меньше инструментов для сокращения выбросов в энергетическом секторе.

Энергетический переход: от угля к газу и к возобновляемым источникам энергии

План чистой энергии должен был сократить выбросы углекислого газа от существующих электростанций, работающих на ископаемом топливе, на 32% к 2030 году по сравнению с уровнем 2005 года. Эти цели в любом случае были достигнуты, отчасти потому, что многие штаты добровольно выполнили требования EPA, как если бы правила 2015 года вступили в силу. Падение цен на конкурирующие технологии является еще более важным экономическим фактором энергетического перехода. Экономия средств была подкреплена, как попутный ветер, государственной политикой, направленной на обезуглероживание энергетического сектора и сделавшей технологии возобновляемой энергии более дешевыми, масштабируемыми и более надежными. Низкие цены на природный газ, значительно более низкие затраты на строительство ветряных и солнечных электростанций, а также государственные и федеральные правила и стимулы для инвестиций в новые возобновляемые источники энергии (в основном стандарты портфеля возобновляемых источников энергии, налоговые льготы, модернизация линий электропередачи, чистые измерения и хранение) в совокупности ускорили «энергетический переход» от угля к более чистой электросети.

В частности, уголь стал нерентабельным для производства электроэнергии в условиях устойчиво низких цен на природный газ с 2008 по прошлый год. Пик производства угольной электроэнергии в Соединенных Штатах пришелся на 2007 год. Коммунальные предприятия вывели из эксплуатации более 546 электростанций (включая более 100 ГВт угольных электростанций), в основном устаревшие электростанции, построенные в 1970-х и 1980-х годах. десятилетие. По данным Управления энергетической информации США, по крайней мере, 1 из 4 оставшихся угольных электростанций (из общего оставшегося парка с генерирующей мощностью около 200 ГВт и примерно 23% от общего объема производства электроэнергии) будет выведен из эксплуатации к 2035 году. , даже при отсутствии новых федеральных ограничений на выбросы парниковых газов (ПГ).

Эти старые угольные электростанции заменяются новыми электростанциями, работающими на газе или на возобновляемых источниках энергии. Вывод из эксплуатации угольных электростанций сопровождался строительством или модернизацией новых, более эффективных электростанций, работающих на природном газе. Сегодня газовые электростанции с комбинированным циклом мощностью 278 ГВт являются преобладающей технологией производства электроэнергии в Соединенных Штатах, и планируется увеличить их количество, особенно в Техасе, Пенсильвании и Огайо.

Газ — это только часть истории. В связи с ростом цен на природный газ (Henry Hub) с 1.63 долл. США за млн БТЕ в июне 2020 г. до 3.26 долл. США год назад и более 6 долл. США сегодня возобновляемые источники энергии часто являются генератором с наименьшими предельными затратами, что приводит к небольшому снижению доли общего объема киловатт. -часов, выработанных на природном газе, с 39% в 2020 году до 37% в 2021 году.

Возобновляемые источники энергии стали крупным бизнесом и движущей силой роста рабочих мест, несмотря на жесткие условия на рынке труда. В 17,212 году солнечная промышленность США добавила 2021 5.4 рабочих мест, что на 3% больше, чем в предыдущем году. Более 40 миллионов рабочих мест, XNUMX% от общего числа рабочих мест в энергетике, поддерживают сокращение выбросов углерода в США до нуля в нескольких секторах — ветроэнергетика, солнечная энергия, электромобили (EV), хранение, передача и распределение энергии, а также энергоэффективность — согласно Отчет Министерства энергетики США об энергетике и занятости (USEER), опубликованный на этой неделе.

Доля общего производства энергии в стране за счет возобновляемых источников энергии, не связанных с гидроэнергетикой, таких как энергия ветра и солнца, резко возросла с менее чем 5% в 2012 году до более 15% в этом году и продолжает быстро расти. Ожидается, что примерно 70 ГВт существующих мощностей по выработке солнечной энергии в Соединенных Штатах удвоятся в ближайшие пару лет.

Подавляющее большинство новых дополнений к генерирующим мощностям за последние два года приходилось на ветряные и солнечные электростанции, и ожидается, что эта тенденция сохранится. Многие новые проекты солнечной энергетики коммунального масштаба включают аккумуляторные батареи, чтобы повысить доступность этого прерывистого ресурса. Оффшорная ветроэнергетика, уже зарекомендовавшая себя в Европе и Азии, наконец-то набирает обороты в Соединенных Штатах, где разрабатываются очень крупные проекты у северо-восточного побережья Атлантического океана, а в Северной Каролине и Калифорнии запланированы новые аукционы по аренде.

Проблемы солнечной энергетики: торговая политика и цепочки поставок

Быстрым темпам строительства новых солнечных установок мешают инфляция, ограниченность рынков труда, проблемы с цепочками поставок и меры по обеспечению соблюдения правил торговли. Из-за относительной нехватки внутренних производственных мощностей большая часть оборудования для солнечной энергетики импортируется. Мировым лидером по дешевизне является Китай. Импортируемое китайское солнечное оборудование облагается различными тарифами с 2012 года. В 30 году был введен 2018-процентный тариф на импортные фотоэлектрические элементы и модули из кристаллического кремния (CSPV)..

Эти тарифы уже заложены в новые проекты. Однако с 1 апреля 2022 года многие новые проекты солнечной энергетики были приостановлены из-за неопределенности в отношении дополнительных затрат на импортное оборудование из-за так называемого запрета Министерства торговли. ауксин расследование торговли импортным солнечным оборудованием от производителей из Камбоджи, Малайзии, Таиланда и Вьетнама, многие из которых используют китайские компоненты. 6 июня президент Джозеф Р. Байден-младший объявил о приостановке на 24 месяца антидемпинговых и компенсационных пошлин на солнечные панели, элементы и модули, подпадающие под действие ауксин запрос, что повлияло на импорт из четырех стран Юго-Восточной Азии, на долю которых приходится 80% импорта солнечных батарей в США. Солнечная энергетика США вздохнула с облегчением.

Сегодня появились новости об еще одном действии правительства, угрожающем цепочкам поставок импортного солнечного оборудования. На Китай приходится около 80% мирового производства поликремния для солнечной энергетики, который является важным компонентом солнечных фотоэлектрических (PV) панелей. Таможенная и пограничная служба США на этой неделе, как сообщается, начала задерживать фотоэлектрические модули, которые не могут предъявить документацию по цепочке поставок кварцита, используемого для производства поликремния, в соответствии с новым Закон о предупреждении принудительного труда уйгуров, который был принят Конгрессом почти единогласно в январе и вступил в силу 21 июня 2022 г..

Влияние на инвестиции в энергетику

Решение Верховного суда в Западная Вирджиния против EPA может оказать заметное влияние на частные инвестиции в энергетические и связанные с климатом экологически чистые технологии. Два фактора являются ключевыми для прогнозирования потенциального воздействия решения суда на рынок. Во-первых, если Агентство по охране окружающей среды теперь должно быть более изобретательным в регулировании выбросов парниковых газов в пределах узкой дорожки, предложенной Судом, то оценка действующих мощностей по выработке тепловой энергии и связанных с ними активов, связанных с ископаемым топливом, может оказаться более сложной задачей. На текущем рынке инвестиции в дополнительные мощности по выработке электроэнергии по-прежнему в подавляющем большинстве случаев отдают предпочтение возобновляемым источникам и более эффективным генераторам комбинированного цикла, работающим на природном газе. Во-вторых, инвестиции всех видов могут сократиться – и могут возрасти судебные риски для будущих проектов – в той мере, в какой Верховный суд в этом и других постановлениях создал неясность в отношении объема установленных законом полномочий регулирующих органов в целом. Изменения в законодательстве, неопределенность в отношении новых нормативных актов или полномочий ведомств, а также страх перед судебными разворотами: эти политические риски могут затормозить инвестиции в разных секторах.

Масштабные инвестиции в энергию ветра и солнечную энергию, ожидаемые в ближайшее десятилетие, наряду с хранением энергии, распределенной генерацией и модернизированными средствами передачи, для удовлетворения возросшего спроса на электроэнергию совпадают с экономическим ростом, декарбонизацией транспортного сектора, усилением цифровизации экономики, и необходимость повышения устойчивости критически важной инфраструктуры к экстремальным погодным условиям. Долгосрочная роль ядерной энергетики остается неопределенной. Тем не менее, новые, более чистые электростанции потребуются для компенсации запланированного вывода из эксплуатации старых, менее эффективных и загрязняющих окружающую среду тепловых электростанций. Эти отставки, вероятно, будут продолжаться. Новые технологии, ESG-императивы инвесторов, государственное экологическое законодательство и экономические вызовы для угля по сравнению с газом и возобновляемыми источниками энергии: эти факторы будут и впредь стимулировать переход к энергетике.